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金融業納入安全審查的必要性
2021-06-04 15:06:00

本文已發表于《中國金融》2021年第7期

  金融業納入安全審查的必要性

  韓冰 徐奇淵

  2020年12月19日,國家發展改革委、商務部發布了《外商投資安全審查辦法》(以下簡稱《安全審查辦法》),自2021年1月18日起施行。相較于現有的外資安全審查規定,《安全審查辦法》的最重要特點之一就是將金融服務等敏感領域一并納入了審查范圍。

  從《安全審查辦法》規定的具體內容來看,投資關系國家安全的重要金融服務并取得所投資企業的實際控制權的外商投資,外國投資者或者境內相關當事人應當在實施投資前主動向工作機制辦公室申報。取得所投資企業的實際控制權,包括下列情形:外國投資者持有企業50%以上股權;外國投資者持有企業股權不足50%,但其所享有的表決權能夠對董事會、股東會或者股東大會的決議產生重大影響;其他導致外國投資者能夠對企業的經營決策、人事、財務、技術等產生重大影響的情形。

  那么,金融服務業為何需要被納入《安全審查辦法》當中?如何理解我國正在推進的金融開放與金融服務業納入《安全審查辦法》之間的關系?這對于外資金融機構投資中國又有何影響?

  我國當前的金融開放主要包括兩個方面。一方面是金融服務業在市場準入、直接投資方面的對外開放,也包括我國金融機構走出去布局。另一方面是資本金融賬戶開放,這主要側重于對跨境資本流動限制措施的削減。中國人民銀行行長易綱曾多次表示,我國將遵循以下三條原則推進金融業對外開放:一是準入前國民待遇和負面清單原則;二是金融業對外開放將與匯率形成機制改革和資本項目可兌換進程相互配合,共同推進;三是在開放的同時,要重視防范金融風險,要使金融監管能力與金融開放度相匹配。

  在此背景下,我國將金融服務業納入《安全審查辦法》之中,有助于增強自身競爭能力、開放監管能力和風險防控能力,從而助力以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的形成。

  首先,金融服務業納入《安全審查辦法》有助于在開放中實現效率與風險的平衡。

  如果完全按照準入前國民待遇加負面清單管理原則,金融業開放當然有助于進一步提升我國外商投資監管框架的可預見性,優化中國的營商環境。但與此同時,也要看到這一原則適用于金融領域開放將帶來一系列挑戰。例如,金融領域負面清單設置需要具有高水平的前瞻性。負面清單管理制需要通過設置具體的“負面清單”,以降低高水平投資自由化帶來的監管風險。而金融領域作為創新性較強的領域,管理者很難在設置負面清單時寫入還未出現的“金融創新業態”。同時,負面清單管理還要遵循“只減不增”的原則。這也意味著,管理者無法按照新的金融創新對負面清單進行擴展。

  在這種潛在的風險挑戰之下,為了進一步推動金融業高水平開放,我國需要改革與完善國內金融監管體系。與此同時,我國近年來也在穩步推進外商投資管理制度改革。2020年1月1日正式生效的《外商投資法》及其實施條例均明確了國家建立外商投資安全審查制度,對影響或者可能影響國家安全的外商投資進行安全審查。在華外商投資企業、外國商協會等十分關注外商投資安全審查制度如何落地實施,期待出臺具體規定。將金融服務業納入《安全審查辦法》,有助于外資金融機構依法依規開展投資決策,同時降低了進一步開放帶來的監管風險,還為我國政府保留根據國內經濟發展形勢變化適時調整監管政策的靈活性。

  其次,將金融安全審查納入統一的外資安全審查制度完全符合國際經驗。

  從國際經驗來看,外資安全審查制度是金融業高水平開放國家的重要監管機制。特別是2000年初以來,這一問題開始受到各國決策者的廣泛關注。過去十幾年中,為了解決外國投資引起的國家安全問題,許多國家開始對投資安全審查政策進行了大幅修訂,或者引入相關的法律框架。

  美國是最早建立安全審查機制的國家,從其實踐經驗來看,金融、信息與服務業是接受國家安全審查的重要領域。例如,在2017年,全美金融、信息與服務業交易審查申報108件,占申報總量的46%;2018、2019年度該行業的交易審查申報數量雖有所下降,但也都超過了申報總量的三分之一,分別占比38%和39%。

  從G20成員國范圍來看,2016年以來,德國、日本、俄羅斯、意大利、澳大利亞、美國、英國、法國、南非、韓國和歐盟都針對外國投資可能對其國家安全利益構成的潛在風險,修訂了其政策以管理這些風險。其中,2017年意大利修訂的國家安全審查立法中,在表明安全和公共秩序風險的領域列表中引入“高科技”領域,特別是關鍵基礎設施,包括數據的存儲和處理以及金融基礎設施。

  隨著我國金融業開放進一步深化,我國也需要順勢而為,高度重視國家金融安全,保障系統性金融安全。此前的立法中,我國一直將金融安全審查區別于一般的安全審查。2011年3月實施的《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》規定,外國投資者并購境內金融機構的安全審查另行規定。2015年4月發布的《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》也規定“外商投資金融領域的安全審查另行規定”。因此,一些學者建議將外商投資金融領域的安全審查納入現有的國務院金融穩定發展委員會的職責范圍。但是,將重要金融服務安全審查納入統一的國家外商投資安全審查制度中,由統一的國家安全審查機構按照統一安全審查程序進行更符合外資安審制度特點與國際經驗和發展趨勢。因此,我國相關監管機構在總結近十年來的工作實踐基礎上,對審查范圍進行適當調整,將金融領域納入審查范圍。

  再次,外資金融機構需要認識到安全審查與一般外資準入審批程序是相互獨立的。

  金融安全審查程序獨立于一般外資準入審批程序,且外資準入審批不受安全審查結果的影響。從國際經驗來看,金融業外商投資安全審查程序與外資準入審批程序也是相互獨立的。例如,在重慶財信集團牽頭的中國財團收購美國芝加哥證券交易所一案中,2016 年12 月美國外資安全審查委員會(CFIUS)通過了這一交易的安全審查。但是,2018 年2 月此項交易卻被美國證券交易委員會(SEC) 否決,認為其不符合監管法規的要求,無法解決關于擬議的新所有權結構是否符合所有權和投票權限制的擔憂,從而避免對交易所的運營進行任何不當控制。特別是收購完成后股東結構發生改變,而SEC不能確保對交易所進行充分監管。

  同樣,我國將金融服務業納入《安全審查辦法》范圍之后,并不表明通過安全審查程序就一定獲得“牌照”。我國《外商投資法》第四十一條也明確規定,對外國投資者在中國境內投資銀行業、證券業、保險業等金融行業,或者在證券市場、外匯市場等金融市場進行投資的管理,國家另有規定的,依照其規定。

  最后,從金融開放的初衷出發,中國不會過度使用《安全審查辦法》。

  當今全球化遭遇逆流,有部分國家濫用安全審查權限,有針對性地限制外商投資,這種做法已經超出了保護國家安全利益的必要范圍。而我國將金融服務業納入《安全審查辦法》的初衷,是為金融業的高水平開放護航,以免陷入因維護國家安全的擔憂而不必要地實施限制性政策。在具體落實《安全審查辦法》的過程中,一方面我國應參照目前國際社會就這一政策領域普遍認可的一些原則,例如《G20全球投資政策制定指導原則》、OECD的《投資國與國家安全有關的投資政策指南(2009)》,以及聯合國貿發會議的可持續發展投資政策框架。另一方面,我國應加強對發達經濟體相關配套制度的研究,使其有益經驗為我所用。此外,我國應積極參與國際社會就這一領域政策的對話。

  綜上所述,考慮到金融服務業的特殊性,我國過去的外資監管規定為政府根據國內經濟發展形勢變化適時調整金融監管政策預留了足夠的空間,一般都規定外國投資者在金融行業、金融市場投資可以“另有規定的,依照其規定”。而近年來,隨著以準入前國民待遇加負面清單管理原則大力推進金融領域的對外開放,我國需要擴大開放與風險防控協同共進,不斷完善金融監管體系建設?!爸匾鹑诜铡奔{入《安全審查辦法》即是邁出了完善金融監管體系的重要一步,而金融監管體系的不斷完善也將意味著中國對外開放的大門還會越開越大。

  (本文系中國金融40 人論壇研究項目《2020 外灘金融開放報告:感知政策的溫度》的部分研究成果)

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