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中國加入CPTPP的前景如何
2021-11-10 17:04:00

*中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際貿易研究系列(IGT)

Policy Brief No. 202103

November 9, 2021

本文已發表于《英大金融》,2021年第10期

  中國加入CPTPP的前景如何

  蘇慶義

  9月16日,商務部官網發布的中國正式申請加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)的新聞引發廣泛關注。其實,中國對待CPTPP的態度一直備受關注。在跨太平洋伙伴關系協定(TPP)尚未完成談判之時,中國就表示對TPP持開放和包容的態度。在特朗普政府宣布退出TPP之后,中國并未明確表態是否愿意頂替美國,但在2017年3月參加了TPP剩余11國在智利舉行的會議。2020年5月,中國對加入CPTPP的表態出現微妙變化。李克強總理在出席兩會閉幕之后的記者會時表示,“對于參加CPTPP,中方持積極開放的態度?!?2020年11月20日,習近平主席在以視頻方式出席亞太經合組織(APEC)領導人非正式會議時發表講話,提到:“中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定?!边@是習近平主席首次在國際場合針對CPTPP做出的表態。從表態積極考慮加入到正式申請加入,僅經歷半年多的時間,表明中國一直在積極準備與加入CPTPP相關的工作。

  那么,中國加入CPTPP的前景如何呢?TPP由美國主導談判完成,普遍被認為是奧巴馬政府重返亞太時在經貿領域的抓手。其規則特征一方面是高標準,另一方面是有諸多針對中國的條款。即便特朗普就任美國總統之后,宣布美國退出TPP,依然擁有針對該協定的影響力。事實上,即便中國已正式申請加入CPTPP,國內仍然存在許多反對中國加入CPTPP的聲音。其理由便是,美國和CPTPP締約方不可能接受中國加入,而且中國無法接受其中的敏感條款。尤其是,在中美關系發生深刻變化的今天,中國加入CPTPP的前景不容樂觀。

  中國加入CPTPP的前景受到四個因素的影響。一是中國加入CPTPP的決心;二是美國和CPTPP締約方對待中國加入的態度;三是中國進入加入程序之后的談判情況;四是一些偶發性的因素。

  第一,中國加入CPTPP的決心很堅定,但會根據形勢變化調整加入的節奏。

  中國加入CPTPP的決心是影響加入前景的內部因素,主要受到利弊權衡的影響??紤]到沒有CPTPP締約方邀請中國加入,中國申請加入是自身主動做出的決定,這意味著中國認為加入CPTPP利遠大于弊。這也表明,中國加入CPTPP的決心是很堅定的。在美國退出TPP之前,因為該協定并未生效,中國并不適合認真考慮加入CPTPP。即便美國退出,在CPTPP重新簽署之前,中國也不適合考慮加入的問題。一是時機并未成熟,二是加入CPTPP會影響區域全面經濟伙伴關系協定(RCEP)的談判。2018年下半年開始,中國已可以考慮加入CPTPP。當時RCEP雖然尚未完成談判,但是進度已經十分可觀。在2018年年底CPTPP生效,尤其是2019年中美關系趨勢已十分明朗、RCEP亦宣布完成談判之后,中國加入CPTPP的時機已經比較成熟。而推動中國加入的因素,除國內國際形勢的變化之外,最重要的是利遠大于弊。

  一個國家是否加入某個自貿協定,往往基于成本收益的比較分析進行判斷。只有當加入某個協定的收益大于成本時,該國才有可能會選擇加入某個協定。加入協定的收益和成本來自開放、規則、政治三個維度,外加談判收益和成本。開放收益是指貨物貿易、服務、投資、政府采購等市場開放的收益。開放成本是指開放對本國市場和企業造成沖擊,甚至會影響經濟安全。規則收益是指通過對接國際規則降低企業交易成本,為了對接規則進行的改革起到促進自身經濟發展的作用。規則成本是指因為對接規則帶來的風險,比如因為改革過程中出現的制度不適應,影響到社會穩定,甚至影響到整個制度的穩定性。政治收益是指在談判過程中和自貿協定生效之后,自貿協定締約方強化政治關系,甚至還有額外的收益。政治成本是指為了加入某個協定需要付出政治資源獲得締約方的認可,同時也包括因為加入某個協定而可能損害與不在協定里的國家的政治關系。談判收益是在談判某個自貿協定的過程中提升自身的談判能力,乃至參與全球貿易治理的能力。談判成本是指一國為了談判自貿協定付出的各類成本。中國對待加入CPTPP的態度在2015-2020年發生了變化?;具壿嬍侵袊尤隒PTPP的收益和成本發生了變化,從而使得收益大于或者足夠大于成本。具體而言,隨著時間的推移,主要是成本降低了,收益則大體不變。這使得中國傾向于做出加入CPTPP的決定。

  但應該看到,中國不會一味只強調成功加入,會根據形勢變化調整加入的節奏。加入CPTPP符合中國的利益。這意味著,即便對于在中國缺席的情況下,由美國主導制定的國際經貿規則,中國也不會一味地排斥。此外,這也彰顯中國積極參與構建世界貿易體系、推動經濟全球化的決心。但是,中國加入CPTPP面臨諸多挑戰。一是CPTPP締約方和美國是否會同意中國加入,從而讓中國進入談判階段。二是在談判階段,CPTPP締約方是否會提出遠高于CPTPP平均水平的要價。三是美國是否會極力阻撓中國加入CPTPP。如果中國愿意做出較大的讓步,依然不能獲得CPTPP締約方和美國的理解,從而不符合權利和義務相平衡的原則,那么中國必然會放慢加入CPTPP的節奏。

  第二,美國和CPTPP締約方對中國加入的態度存在較大不確定性。

  從外部因素來看,美國是中國加入CPTPP面臨的最大不確定性因素。這包括美國重返和不重返兩種情形。如果美國在中短期內重返,中國加入需要直接爭取到美國的支持以及談判過程直接面臨其要價。中國加入的難度將明顯增加。如果美國不重返,鑒于美國在CPTPP的影響力,美國的不反對也是中國加入的前提條件。在完成談判之后,由于美墨加協定“毒丸條款”的存在,美國可以審查談判文本。這意味著中國的出價必須要得到美國的認可。美國重返的可能性在中短期內很小,一是因為美國若重返,必然要升級環境和勞工等條款,難以得到CPTPP締約方的認可;二是美國國內政治對重返的支持力度也存疑。任何一種情形下,美國的對華(經貿)政策以及中美關系都至關重要。

  在CPTPP締約方中,日本當然是最重要的。中國加入給日本帶來的好處是經濟收益,但是也會讓日本損失CPTPP主導權和美國的盟友利益等,因此,日本可能比較搖擺,但是并非不可爭取。除日本外,澳大利亞、越南、加拿大和墨西哥都是不確定性因素。如此看來,在CPTPP締約方中,有六個是比較容易爭取到支持的,剩余的需要努力爭取。在中國臺灣也申請加入的情況下,CPTPP在考慮是否支持中國加入時,需要考慮更多的因素。

  第三,中國進入加入程序之后的談判將是漫長的拉鋸戰。

  在CPTPP締約方同意中國進入加入程序之后,就將進入漫長的談判階段。不同于英國等加入方,CPTPP締約方對中國的要價將會比較高。但是中國的談判籌碼也更大,那就是自身強大的市場,能給CPTPP帶來更大經濟收益。談判內容主要是兩部分:一是市場準入,二是規則談判。

  市場準入包括貨物貿易、服務貿易、投資、商務人員臨時入境、政府采購、國有企業等,這是最難的。中國能夠進入談判階段,則證明中國提交的出價已經達到CPTPP平均水平。但是,CPTPP締約方不會滿足于這一出價。這就面臨談判的博弈。

  除市場準入之外,規則談判也有一些分歧大的領域。如果說中國尚可以在市場準入談判中,通過其他領域的讓步換得例外和過渡期之外。敏感條款對中國例外的可能性很小,只有可能爭取一定的過渡期。其中,對中國可能帶來制度影響的國有企業和勞動條款最為敏感。并非整章的內容帶來挑戰,其挑戰主要包括兩方面:一是某些敏感的款可能會帶來系統性的影響,二是整個的理念可能會影響到中國在國有企業和勞工的國內制度。在爭取例外不太可能的情況下,爭取一定的過渡期是可能的。

  需要指出的是,中國擁有巨大的市場規模,其加入將為CPTPP締約方乃至亞太其它經濟體帶來巨大的經濟利益。因此,CPTPP締約方并不一定會單純地否定中國的加入。但如果CPTPP締約方人為地設置較大的障礙,違背權利和義務相平衡的原則,使得中國的加入遙不可及,則CPTPP締約方乃至亞太地區將失去一次重要的獲利機會。

  第四,中國加入CPTPP還會受到一些偶發因素的影響。

  除上述提及的因素外,還有一些偶發因素會影響到談判。比如中國和美國或者其他締約方之間因為某些突發的影響到兩國關系的因素,在一段時期關系緊張,甚至中斷交往,導致加入程序或談判受阻。這些因素暫時不需要考慮,但是應該看到,在中國加入CPTPP的過程中,可能會有一些難以預料的困難需要去克服。

  綜上所述,中國加入CPTPP必然是一件非常困難的事情,需要耗費多年,乃至十余年。無論是內部困難還是外部困難都比中國入世時更大。中國入世時,美國是持支持態度的,歡迎中國入世,只是具體談判面臨的困難。對于中國而言,雖然在市場準入和規則對接方面面臨不少困難,但入世不涉及中國的根本制度。況且,加入一個多邊的貿易組織是必然的,而加入CPTPP并非必然,主要取決于中國的綜合考量。不過,這正說明中國迎難而上的勇氣。既然中國已經正式申請加入,那就說明,已經做好了應對各種困難的準備。

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